大于公人无赖不逞之徒，散出乡村，乘威怙势，恐喝良善小邀酒食，大索货财，秋取稻禾、夏求丝麦，稍不如意，鞭絷随之，民之畏怖，甚于盗贼……”
这段对吏人的描述可谓是生动形象
晁盖想要登州进行的改革，如果不从头到位进行一次大变动，是没有效果的，因为宋朝官府这种官、吏权责失衡的行政模式，从根子上就烂了
晁盖决定采取“打上，规中，疏下”的策略
打上，就是对官员阶层严厉打击，露头就打，严厉震慑
规中，就是要将各项政务，重新梳理规范，约束公吏的同时，给他们新的升迁渠道
疏下，就是对那些直接面对百姓的行走们，进行收编疏导，给他们一条新的活路
在这种总体思路之下，晁盖参照现代行政格局，改革如下：
在州府一级，主官为知州，负责全面事务一文一武辅助文官为通判，武官为都监
下设十二曹
考功曹：负责官吏登记、调动
助民曹：负责户籍统计、抚恤
强农曹：负责农业推广，粮食征收
审判曹：负责审判州城和各县上报案件
治安曹：负责维持城内巡防治安，侦破案件
营商曹：负责辖区内各种商铺、行会规范
工业曹：负责工厂建设
路桥曹：负责道路和桥梁铺设
财税曹：负责财务开支，课税征收
劝学曹：负责所有学校兴建，教师招募与认证
医药曹：负责医师、药房等医药事业
廉政曹：负责处理对官吏的举报和查办
十二曹主官统称曹长，下辖众多具体办事人员，分为曹佐官、督办、行走三个级别
设曹长1人，佐官3人，督办6人，行走20人，共计30个编制治安曹另设带刀捕快50人
知州不再升堂审案，而是负责督导十二曹长开展工作为了辅助知州工作，设立文书班，文书十人，设主簿一人，协助知州发布政令
在县一级，主官为知县，负责全面事务一文一武辅助文官为县丞，武官为县尉
下设十二局，对应十二曹
十二局主官统称局长，下辖众多具体办事人员，分为局佐官、督办、行走三个级别
知县不再升堂审案，而是负责督导十二局长开展工作县内设立文书班，文书五人，设师爷一名，协助知县发布政令
乡镇一级，主官称为镇长，辅助官四人，分别为:财务官、团练队长、药馆医师、镇学校长
村庄一级，主官称为村长，辅助官四人，分别为会计、民兵队长、赤脚医生、村学教师
自秦朝灭亡后，汉朝无为而治，儒家治理天下，便有了“皇权不下乡”的说法，指的就是皇权很少干涉乡镇村庄的人事任免，而由乡村自决
但自古以来便对么？后世的经验证明，基层可以自治，但仍要在官府的框架内自治
整个改革，晁盖将其命名“官吏一体化